文/孙明媚 中共石狮市委党校
2021年初，中共中央印发《法治中国建设规划(2020—2025年)》，强调要从党的组织、领导、自身建设、监督保障等方面完善党内法规体系。“规划”高度重视提升党内法规执行力，要求各地结合实际情况认真贯彻落实。
2019年9月，中共中央印发了《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》，其中确立了执规责任制，要求“统分结合、各司其职，一级抓一级、层层抓落实”，地方各级党委对本地区党内法规执行工作负主体责任，党委(党组)书记应当认真履行本地区本单位党内法规执行第一责任人职责。党内法规制定机关可以视情对党内法规执行情况、实施效果开展评估，督促党组织和党员领导干部履行执规责任，推动党内法规实施。
2012年5月中共中央批准发布，2019年8月中共中央政治局会议修订的《中国共产党党内法规制定条例》规定：省、自治区、直辖市党委就其职权范围内有关事项制定党内法规;省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，由其自行组织起草。即省、自治区、直辖市党委可以根据情况开展党内法规执行情况、实施效果评估的活动。从实际情况来看，地方党委党内法规制定权的设置有助于提升党章和中央党内法规的执行力。
党内法规的执行困境及原因
党内法规执行遭遇党内法规公开力度不足、党内法规执行难等困境，严重影响党内法规的权威性、统一性和规范性。
部分党内法规立规质量需要提高
1、重复立规。部分地方党委在制定中央党内法规的配套法规时有重复立规的现象。重复立规属于低效立规，不仅脱离地情，背离配套立规初衷，还违背“坚持便利管用，防止繁琐重复”的党内法规制定工作原则。重复立规势必造成立规资源浪费，进而损害上位党内法规的权威性、统一性和规范性。
比如，《河北省党务公开实施细则(试行)》第十八条与《中国共产党党务公开条例(试行)》第十七条一模一样。《中国共产党党内法规制定条例》第十四条规定：制定配套党内法规，不得超出上位党内法规规定的范围，作出的规定应当明确、具体，具有针对性、可操作性。除非必要情况，对上位党内法规已经明确规定的内容不作重复性规定。
2、滞后立规。《中国共产党党内法规制定条例》第十四条规定：上位党内法规明确要求制定配套党内法规的，应当及时制定。对“及时”并未加以阐释，对配套立规期限仅作原则性规定。对此，有些地方会观望上位党内法规实施一段时间后再斟酌配套，甚至等其他省份制定配套法规后再进行制定。未明确配套立规期限，存在影响上位法规实施效果的风险。
未明确规定立规期限除了可能带来滞后立规，也给予空白立规借口。一是受地方性人才匮乏、技术不规范等原因，限制了地方立规水平，导致无法立规。二是缺乏整体规划和顶层设计，导致部分党内法规空白现象发生。受地区利益和地方保护主义影响，“上热中温下冷”，部分地区不讲格局，搞自我小循环，为了地方利益，出现配套规定制定打折的情况。三是一部分地区重积极义务、轻消极义务，即不立规没有责任，立规反而需要担责，一旦立规便存在执规责任。
3、越权立规。《中国共产党党内法规制定条例》第十四条划定了地方党委制定党内法规的权限范围和边界：制定配套党内法规，不得超出上位党内法规规定的范围，作出的规定应当明确、具体，具有针对性、可操作性。除非必要情况，对上位党内法规已经明确规定的内容不作重复性规定。然而，有一小部分地方越权立规现象也偶尔发生。应该适时修改的未修改，应该及时清理的未清理，越权解释上位法规也违反“谁制定谁解释”的规定。
“争权立规”的背后是地区利益不均衡和地方保护主义抬头。为了杜绝这种现象，《中国共产党党内法规制定条例》第七条“党内法规制定工作应当遵循下列原则”中第二点明确了，要“坚持从党的事业发展需要和全面从严治党实际出发”。
党内法规公开力度不足
截至2020年6月，我国共有党员9191.4万名，而一些地方党内法规在发布环节往往停留在内部传阅层面，不能及时公开，无法被广泛知晓。对于守法，要先知道才能遵守，党内法规也才更具有统一性和权威性。党员领导干部和普通党员对党内法规要了然于胸，甚至可以将非党员纳入公开范围，形成严密的监督网。党内法规公开力度不足，不仅给党员学习造成阻碍，也提高了党内法规学术研究和立规质量的门槛和难度。制定党内法规的目的在于引导、规范、约束党员的行为，公开力度不足将大大削弱党内法规的执行力和权威性。
党内法规“执行难”
党内法规“执行难”的原因有四：
一是执行者素质不高。部分党员干部政治意识淡薄，执规意识不强，对党内法规不熟悉、不了解，让党内法规落实工作打了折扣。
二是部分党内法规立规不看实际需求，为了配套规定而规定，大有形式主义、官僚主义之嫌。党内法规运行监管及评估反馈机制缺位，过时的党内法规不能及时变更和废除。
三是执行责任追究难。以《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》的备案审查责任追究制度为例，其中详细列举了应当追究责任的四种情形。如果地方党委不能正确行使党内法规制定权，将难以衡量“造成严重后果的”程度，导致责任追究难。地方党委如果不行使党内法规制定权，就无备案审查责任追究一说。理论上可能会涉及玩忽职守，但在没有考核指标作为参照的情况下也很难认定。
四是未能将抓“关键少数”和管“绝大多数”统一起来，责任主体不明，责任追究困难。
党内法规执行力的提升路径
通过对“福建省党校行政学院系统科研与决策咨询项目的研究成果”基金项目的研究和分析我们发现，要提升党内法规的执行力，进一步完善地方党委党内法规制定权刻不容缓，可以从以下三方面着手：
政治能力提升
要保证地方党委正确行使党内法规制定权，提升党内法规执行力，必须要增强地方党委的政治意识，提升政治站位。严守政治纪律和政治规矩是从严治党的要求，要做到“两个维护”和“四个意识”，才能保证地方党委在行使党内法规制定权时不因地方利益及其他干扰因素滥用和逾越职权，才能保障所制定的党内法规的质量。
“关键少数”政治能力要提升，“绝大多数”政治能力也要提升，要克服本领恐慌，学习法规、遵守法规、执行法规，做新时代党内法规制度的坚定执行者和践行者。
制度建设保障
地方党委正确行使党内法规制定权有赖于一系列的制度保障：
一是完善区域协同立法工作机制，加强地方党内法规工作队伍建设，借助中央对地方党内法规立规的指导，充实地方党委制定党内法规有关机构专业人才力量。
二是借助高校、博士后工作站、政府党内法规专家智库，聚集人才，推动地方党委有效制定党内法规的科学研究。
三是后备人才培养机制。2018年11月，厦门大学和福建省委办公厅合作共建了“厦门大学党内法规研究中心”，近两年在课题研究、人才培养等方面取得丰硕成果。各地方要鼓励高校设立党内法规学科，通过学科建设培养党内法规研究人才。
良法保障善治
完善党内法规体系要两手抓，即要重视党内法规的实体性内容，也要重视党内法规起草、备案审查、运行、退出等程序性内容。
一是要有“法”全面覆盖，避免无法可依，要做好废改立释工作。“法”要公开可查询，有条件的地方要建立党内法规信息平台，有助于接轨《法治中国建设规划(2020—2025年)》要求的建立全国统一的党内法规信息平台。
二是“良法”，应从政治性、合法合规性、合理性、规范性要件审查地方党委依权限制定的党内法规。要警惕地方保护主义，也要合理保护地方结合实际改革创新的积极性。
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